居民分 布式光伏发展现状分析

2406 2016-01-04

当前光 伏应用市场主要包括光伏电站和分布式光伏发电两种方式,其中分 布式光伏发电是指装机规模较小(几千瓦至数兆瓦)、布置在 用户附近的光伏发电系统,通常接入35千伏等级以下的电网。


居民分布式光伏发电,一般是 安装在居民建筑屋顶的光伏发电项目,与大规 模电量输出的光伏电站相比,居民分 布式光伏发电的特点是“自发自用、余量上网”,发出的 电有相当部分被用户自身消纳,由此具有靠近用户、输电成本低、对电网影响小、选址灵活、应用范 围广等一系列优势,是极具 发展潜力的光伏应用方式,也成为 了我国着力推广的未来电力生产方式之一。



由于同 样是安装在屋顶、同样是利用太阳能,居民分 布式光伏发电常常与居民太阳能热水器进行比较。目前,我国的 太阳能热水器产业主要依靠市场的力量,走出了 一条不依赖政府补贴和强制安装政策的发展道路,无论是 太阳能热水器的总产量,还是应 用的总集热面积,多年居于世界首位。太阳能 热水器从原材料加工、产品制造,到技术研发、工程设计、营销服务和推广应用,已经形 成了一个大规模商业化的成熟产业。



那么,居民分 布式光伏发电是否也有可能像居民太阳能热水器一样,迅速得 到大规模的推广应用呢?更重要的是,这种推 广应用是否最终也能走出一条主要依靠自身力量发展的市场化道路呢?居民分 布式光伏发电的推广仍面临诸多困难尽管技术水平不断提高、应用成本明显下降、以及在 一系列利好政策的推动下,居民分 布式光伏发电已经具备了大规模发展的可能条件,然而在具体实践中,当前我 国居民分布式光伏发电的推广仍面临着一系列的障碍。尽管它 们更多表现为实际操作过程中的一些细节问题,却严重 阻碍着将我国居民分布式光伏发电大规模应用的“可能”转为“现实”。围绕“经济性差”和“独立性差”这两大核心问题,可将当 前居民分布式光伏发电所遇到的突出问题分为以下几类:



电网企业激励不相容,缺乏积极性,能源主 管部门监管乏力,“并网难”成为最 重要的制约因素之一



如前所述,如何保证用户“方便联上网、顺利拿到钱”是目前 我国居民分布式光伏发电能否快速发展的最关键问题。按照目前的政策规定,“对于个 人利用住宅建设的分布式光伏发电项目,由电网 企业直接受理并网申请后代个人向当地能源主管部门办理项目备案,并及时 开展相关并网服务。”



与此同时,“电网企 业根据分布式光伏项目发电量和国家确定的补贴标准,按电费 结算周期及时向个人支付补贴资金”。换言之,无论是备案、并网还是拿钱,居民都 是同电网企业在打交道,是电网 企业代居民向政府主管部门备案、开展并网服务,同时将 相关的财政补贴和卖电收入发放到居民手中。因此,在很大 程度上电网企业的态度和行为,决定着 目前居民分布式光伏发电能否得到快速发展。



然而在 分布式光伏推广的过程中,在现行的制度安排下,电网企 业成为了唯一一个没有任何直接好处、却要付 出额外成本的主体。居民分 布式光伏发电的应用,帮助各 级政府实现了能源结构清洁化等政策目标,光伏设 备生产企业销售了产品,专业化 应用企业看到了商机,具体用户拿到了补贴。而电网 企业不仅要接纳随机性、间歇性 较强的光伏发电的电量,给电网 运行的管理和调度增加额外的负担,还要承 担并网所带来一系列成本,包括制 订接入系统方案、更换电表、线路接入、并网验 收和调试等费用。



尽管国务院在《关于促 进光伏产业健康发展的若干意见》文件中,提出要 将分布式光伏发电量作为电网企业业绩考核指标,国家能 源局也强调其派出机构要加强对电网企业的监管,但是在 项目具体落实的过程中,电网企 业事实上具有很大空间的自由裁量权。在现有激励安排下,对这种 只能给自身带来负担和麻烦的居民分布式光伏发电项目,地方电 网企业多半会采取能拖则拖的方式。



现实的 情况也正是如此。根据相 关法律和政策的要求,电网公 司对于居 民分布式光伏发电项目的申请应该是直接接受、不能拒绝的,国家电网公司《关于做 好分布式光伏发电并网服务工作的意见》中还明 确规定了办理并网流程的具体时限。然而,实际情况是,不少地 方电网企业在接受申请时根本不会开具回执,没有了起始时间,就使得 相关时限的规定成为一纸空文。此外,一些地 方电网企业还以各种借口对项目申请推诿和拖延,例如有 要求物业同意的、要求小 区业委会同意的、要求城管同意的、要求住 建局备案同意的,等等。尽管电 网企业对于居 民分布式光伏发电项目的相关并网要求具有一定的合理性,然而在 现有激励扭曲的环境下,这些并 网前提条件更多时候是被地方电网企业当作拖延手段在使用,它使得 相当多的居民分布式光伏发电项目陷入遥遥无期的等待或进退不得的僵局。



综上所述,电网企 业在当前居民分布式光伏发电推广中扮演着事实上的最重要角色,但同时 它又最缺乏积极性,因此“并网难”已经成 为了制约当前我国居民分布式光伏发电快速发展的最关键因素之一。



建设条件限制过多,相关法律、金融等支持政策缺失,对相关企业支持不足



前瞻产业研究院《中国光 伏产业投融资前景及战略分析报告》指出:居民分 布式光伏发电项目还面临着建设难的问题。首先,光伏系 统施工单位被要求同时具有电力设施许可证、建筑施工许可证、安全生产许可证,一个企 业要获得电力设施许可证通常最少要有1000万元的注册资金,能够同 时拥有上述跨行业三证的企业并不多。对光伏 项目施工单位的三证要求,对于大 规模的光伏电站而言具有一定的合理性,对于只 有几千瓦规模的居民分布式光伏项目而言,就过于苛刻了。在现实的情况中,大多数 居民分布式光伏项目的施工单位资质达不到这个要求,由此也 经常成为了电网企业拒绝居民分布式光伏项目的一个借口。



其次,居民住 宅尤其是高层住宅的屋顶产权关系不清,相关法 律的缺失导致各方(业主、物业公司、业委会等)的权责界定相当复杂。在现实的情况下,物业公司经常采取“多一事不如少一事”的消极态度,并不鼓 励管辖范围内的居民兴建分布式光伏发电项目,甚至采 取各种手段加以阻扰。一个典 型的例子是苏州有一个非常有意愿安装分布式光伏的高层顶楼用户,但物业 公司就要求其必须得到该38层楼每 一户居民同意安装的签字,最终使 得该项目不得不停止。



再次,由于居 民分布式光伏发电项目规模小、条件复杂、情况各异,所以目 前更多是一些专业化的小公司(例如前 面所述的创业型企业)在开展相关的业务、探索可 行的商业化模式。然而就 目前出台的各种政策来看,政府对 于这些从事光伏推广的专业化企业并未给予足够的关注和帮助,而这些 更具创新力和活力的小企业生存处境的艰难也反过来影响了居民分布式光伏发电有效推广。


对于居 民分布式光伏发电,尽管国 家已有明确的补贴政策,不少地 方政府也出台了各自的补贴政策,然而这 些补贴政策在实际执行的过程中常常由于部门协调不畅、手续繁杂、监管不力等原因,执行难以到位。


例如居 民在领取发电补贴和售电收入时,电网企 业要求应到税务局开相应的发票,而按照 国家税务局的规定,只有注 册公司或个体户才可以开发票;根据工商局的规定,要想成 为能够售电的公司或个体户,必须要 有供电业务许可证,而是能源局要求,供电业 务许可证是不能发给居民个人的。由此分 布式光伏发电的居民要拿到相关发票并取得收入,就陷入 了一个事实上的死循环。


虽然上 述问题最终由国家税务总局刚刚出台的“居民并 网卖电发票由电网代开”的规定而得到解决,但仍存 在光伏补贴和上网电费被扣税的问题。目前电 网支付给居民的发电补贴和售电收入,均被扣除了17%的增值税。而根据税务总局的《关于中 央财政补贴有关问题的公告》(国税[2013]3号)中“纳税人 取得中央财政补贴不属于增值税应税收入,不征收增值税”以及财政部的《关于光 伏发电增值税政策的通知》中“对纳税 人销售自产的利用太阳能生产的电力产品,实行增值税即征即退50%的政策”等规定,居民分 布式光伏发电所得的补贴应该不交增值税,售电收入则交纳8.5%的增值税。地方电 网公司对此的解释是,财政部 在向电网转付补贴,已经扣除了17%的增值税。本来居 民分布式光伏项目的经济性就相对比较差,相关补 贴和税收政策的执行不到位更进一步打击了用户的积极性。



此外,一些地 方或者是积极性不够,迟迟难 以颁布鼓励分布式光伏发电的地方配套文件,或者是 相关政策出台过于随意,政策稳定性差、选择性过强(如过于 强调使用本地产品、过于注 重规模或大企业),也不利 于当地光伏市场的健康发展。



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